Realidades ante a crise europea (Unha concepción xeopolítica da Cooperación Transfronteiriza

A próxima apertura dun novo período de fondos europeos 2014-2020, enmarcado nun contexto de crise e austeridade económica e financeira en Europa, implica observar con atención diversas realidades relativas ao proceso de integración europeo, en particular no caso da Cooperación Transfronteiriza (CTF). Esta realidade supón un elemento chave para Galicia, a tenor da súa inserción na Comunidade de Traballo Galicia-Norte de Portugal, creada en 1991 e ampliado o seu marco de actuación coa creación dunha Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT) a partir de 2008.

Co horizonte 2020, a Comisión Europea adoptou en 2012 a asignación de recursos para a Cooperación Territorial europea, a cal abarcará un monto estimado en 11,7 miles de millóns de euros, un monto lixeiramente superior ao anterior período 2007-2013, do que o 73,24% (8.500 millóns de euros) serán destinados á Cooperación Transfronteiriza(1), a través de diversos instrumentos financeiros establecidos en torno aos Fondos de Cohesión Social e Económica (FEDER, POCTEP, IAP, IEV, etc). As perspectivas aducen que, cando menos ata o 2020, os fondos europeos para a CTF estarán garantidos, en consonancia coa estratexia Europa 2020 de cohesión económica, social e territorial.

Non obstante, o contexto actual de crise económica en Europa, ampliado cos programas de recortes e de austeridade fiscal imperantes dende os centros de poder da Unión Europea, particularmente Berlín e Bruxelas, dirime unha conxuntura de complexidades e dificultades, particularmente pola incidencia da crise na periferia de países menos desenvolvidos beneficiarios dos Fondos de Cohesión, en especial na área mediterránea, Europa do Sur e Europa Oriental.

Esta realidade igualmente amplíase ante diversos factores que identifican as asimetrías entre as diversas modalidades de Eurorrexións existentes no contexto europeo, asimetrías referidas a aquelas de carácter político, institucional, económico ou de operatividade, entre outras.

Un embrión da integración europea

O proceso de Cooperación Transfronteiriza constitúe un referente clave que permiten medir o nivel e impacto do proceso de integración en Europa. Se ben existen antecedentes sobre experiencias de cooperación transfronteiriza, tales como a Unión Internacional de Autoridades Locais creada en 1913 (e que posteriormente fundou a partir de 1951 o Consello de Municipios e Rexións de Europa), o primeiro actor europeo que se ocupou politicamente do proceso de cooperación, neste caso internacional, foi o Consello de Europa, organismo creado en Londres en 1949, aínda que cunha perspectiva mais enfocada na defensa dos valores democráticos e dos dereitos humanos.

Así e todo, a primeira experiencia concreta de Eurorrexión foi a EUREGIO, creada en 1958 na fronteira entre Alemaña e os Países Baixos, xusto un ano despois do Tratado de Roma que creou a Comunidade Económica Europea (CEE). Igualmente, en 1957 creárase a Conferencia Europea de Poderes Locais a través do Consello de Europa. Dende entón, existen en Europa mais de 160 Eurorrexións e entidades de Cooperación Transfronteiriza, cun intenso incremento das mesmas desde finais da década de 1990, en particular nos do ex bloque socialista en Europa Central e do Leste e, paralelamente, trala adopción dos programas INTERREG nunha conxuntura determinada polo avance da integración económica e social que deu paso á creación, a partir de 1993, da actual Unión Europea.

No entanto, en termos comparativos, apréciase unha notoria asimetría de carácter cuantitativo e cualitativo entre estas entidades, con diversidades de incidencias e impactos en materia de cooperación transfronteiriza. Pódese apreciar unha proliferación nominal de experiencias de CTF (Euregios, Eurodistritos, Rexións, Consellos, Comisións, Comunidades de Traballo, Comités, Conferencias, Cooperación, AECT´s) que implican, paralelamente, establecer unha división preliminar entre Eurorrexións activas e irregulares, determinadas basicamente pola súa periodicidade e actualización de actividades, fortalecemento institucional, niveis de desenvolvemento e de financiamento, etc.

Ó mesmo tempo, a Cooperación Transfronteiriza implica a vertebración de entidades e organismos comprometidos con este proceso. Pódense aquí destacar a creación de diversas experiencias como a Regio Basilensis (1963), en torno á cidade industrial suíza de Basilea e comprendendo territorios de Suíza, Alemaña e Francia, probablemente a primeira entidade de cooperación dende a perspectiva do desenvolvemento rexional, as infraestruturas de transporte e comunicación e iniciativas culturais comúns.

A partir de 1971 constituíuse a través do Consello de Europa a Asociación de Rexións Fronteirizas Europeas (ARFE), mentres outros organismos cobraron vida como Conferencia de Poderes Locais e Rexionais de Europa (CPLRE), creada en 1975 e denominada a partir de 1994 como Congreso de Poderes Locais e Rexionais. A Conferencia de Rexións Periféricas e Marítimas (CRPM) creada en 1973 e conformada actualmente por 160 rexións de 28 Estados europeo. A Asemblea das Rexións de Europa (ARE), creada en 1985 e que constitúese como o mais destacado foro de encontro rexional, conformado por 252 rexións de 30 países.

O punto central para a CTF tivo que ver coa adopción da Convención Xeral de Cooperación Transfronteiriza das Colectividades ou Autoridades Territoriais, mellor coñecido como a Convención de Madrid, impulsado polo Consello de Europa en 1980 como marco xurídico compartido para a cooperación transfronteiriza entre autoridades subestatais, sendo estas rexionais e locais.

A reivindicación da “rexión”

Paralelamente, e dende unha perspectiva xeopolítica, a Cooperación Transfronteiriza implica un proceso de reivindicación das rexións europeas como entidades políticas e estratéxicas, unha especie de “débeda histórica” en particular en relación cos Estados centralizados(2). Neste sentido, o proceso de rexionalización ocupa un lugar central de atención para teóricos como Ivo D. Duchacek(3), quen adopta o concepto de Gobernos Non Centrais (GNC) como entidades non estatais pero con natureza política e administrativa propia, cuxa autonomía implica converxer diversas perspectivas de actuación e de relación entre o poder central e as rexións, ou ben a relación entre centro e periferia.

Casos específicos de GNC poden identificarse en Quebec, Flandres, Escocia, Baviera, Valonia, Baden-Württemberg, Galicia ou Catalunya, entre outros, abordando aspectos propios da “paradiplomacia” e de acción exterior, así como unha especie de “polifonía” de intereses non necesaria e estritamente suxeitos a unha autoridade estatal centralizada. Observamos aquí, por tanto, un proceso de “centrifugación” das rexións europeas, diametralmente oposto ao proceso centrípeto tradicional e historicamente adoptado polos Estados centralizados europeos.

Este proceso de rexionalización e “centrifugación” intensificouse a partir da década de 1980, coa adopción doutros conceptos como “Estados-rexión”(4), emerxentes ante a aparente obsolecencia dos Estados-nación. Neste sentido, atopamos casos específicos como as rexións de Kansai (en torno ao Osaka en Xapón), Guangdong (China), San Diego-Tijuana (EUA-México), Sillicon Valley (EUA), a confluencia entre Mendan (Indonesia), Penang (Malaisia) e Phuket (Tailandia), Catalunya (Estado español), Lombardía (Italia), e Ródano-Alpes (Francia).

Asimetrías xeopolíticas das CTF

A evolución e proliferación de Eurorrexións obriga a observar un exercicio de reflexión sobre a xeopolítica existente en torno á Cooperación Transfronteiriza en Europa. Esta reflexión permitiría observar os diversos graos de intensidade da cooperación, así como as eventuais compatibilidades, fortalezas, debilidades e asimetrías existentes.

Neste sentido, un marco embrionario da súa concepción xeopolítica ven establecida pola clasificación realizada polo profesor Francisco Letamendía, quen identificou tres eixes principais: o Eixe Lotarinxio, establecido en torno a unha área xeográfica que abarca o Sueste inglés, os Países Baixos, a Renania alemá, Suíza e o Val do Po italiano, conformado por unha maior homoxeneidade cultural; o Arco Mediterráneo; e o Arco Atlántico(5), estes últimos con menor intensidade de integración, fortalecemento institucional e homoxeneidade cultural, especialmente no caso atlántico.

Non obstante, e preservando esta clasificación do profesor Letamendía, o estado da CTF en Europa obriga a ampliar ou incluso afondar este marco de clasificación. Podemos entón observar algunhas categorías:

a) A Europa nórdica e occidental: Corresponde a un espazo territorial orixinario das Eurorrexións (EUREGIO, Arko Co-operación, Örensundskomitén SCHDELMOND, etc), en gran medida posibilitado por factores de homoxeneidade cultural, étnica, lingüística, de identidade compartida (os países nórdicos, bálticos, as comunidades flamencas, frisias, de orixe xermano), de maior e mellor experiencia de descentralización política e administrativa, de autonomía dos poderes locais, de experiencias embrionarias de “cidadanía compartida” (países nórdicos), de maior desenvolvemento e potencialidade económica, de iniciativas da sociedade civil e participación da empresa privada e cámaras de comercio, sensibilidade cara o medio ambiente, I+D, fluidez de relacións entre os sectores público e privado, así como da existencia de organismos rexionais que reforzan o proceso de rexionalización compartida (o Consello Nórdico de Ministros);

b) A Europa Atlántica: concibido baixo a idea de “arco atlántico” determinado por unha fronteira non física senón marítima, neste caso o Océano Atlántico. Este arco atlántico atopase neuralxicamente concentrado nas zonas do norte-occidente de Francia, o noroeste da Península Ibérica e as illas británicas, Irlanda, Gales, Escocia, etc. Menos incidencia ten a idea atlántica noutros contextos, como o Norte de Europa. Este arco atlántico concentra zonas de elevado desenvolvemento económico (Francia e Gran Bretaña) con outras de menor desenvolvemento (Península ibérica), afrontando unha notable disparidade de desenvolvemento socioeconómico, de infraestruturas, etc. O predomino do sector marítimo e pesqueiro é notorio nas actividades e institucións existentes nestas Eurorrexións;

c) O eixe “lotarinxio”: Corresponde á idea “carolinxia”, herdanza histórica do reinado de Carlomagno na Europa Occidental do século VIII, e que abarca países e rexións de Alemaña (Renania, Westfalia, Sarre, Palatinado), Francia (Alsacia e Lorena), Suíza, Luxemburgo, Bélxica, Liechtenstein e Holanda (Frisia). Posúe un desenvolvemento económico, social, cultural, industrial e tecnolóxico moito mais elevado, así como a persistencia dunha identidade común traducida na intención de conformar “macrorrexións”;

d) A Europa Alpina e Pirenaica: Corresponde a outro exemplo de identidade común manifestado pola preponderencia do factor físico e territorial, neste caso o macizo alpino e pirenaico. Abarca Eurorrexións dentro dunha extensión territorial moito mais concentrada entre Suíza, o Leste e Sur de Francia, o Nordeste da Península Ibérica (País Vasco, Aragón, Catalunya), Andorra, o Norte de Italia (Lombardía e Piemonte) e Austria. Posúe unha notable intensidade de cooperación, moi concentrada en aspectos de conservación natural e ambiental e promoción dunha identidade cultural compartida de carácter territorial, neste caso alpina e pirenaica. O seu radio de ampliación incluso abarca zonas do Mediterráneo, tales como a Eurorrexión Pirineus Mediterránea, na que se inclúen as rexións baleares, Sicilia, Cerdeña, Malta, etc;

e) A Europa Central e Oriental: Posúen unha historia e cultura en gran medida común, determinado polo peso e herdanza da idea imperial ou do Estado centralizado (prusiano-alemán, austríaco, húngaro, polaco, ruso, otomán e particularmente, polo seu pasado mais recente como territorios implicados na Europa socialista e ex soviética), que lle permite considerar a posible existencia dunha identidade común mais ou menos compartida.

No período 1990-2004, este espazo territorial experimentou unha proliferación inédita e acelerada de experiencias de Eurorrexións, en gran medida determinados polo predominio dun concepto xeopolítico de necesidade imperiosa de pertencer ao “mundo occidental”, afastándose dos vestixios do seu pasado “oriental” (particularmente enfocado cara ex imperios como o ruso-soviético ou o turco-otomán), a través do ingreso destes países e rexións en organismos como a UE, a OTAN, o Consello de Europa e a OSCE. Por tanto, a concepción e creación das Eurorrexións foi concibido nesta área xeográfica como un paso inicial e decisivo para o ingreso nestes organismos e, particularmente, na UE, coa finalidade de dotarse dos fondos europeos.

A persistencia deste fenómeno de proliferación das Eurorrexións permitiu, a grandes resgos, posibilitar un proceso de achegamento, pacificación e resolución de conflitos e reclamacións de orde territorial, así como de respecto polas minorías e os dereitos humanos, existentes neste espazo xeográfico determinado pola súa diversidade étnica, cultural e lingüística (húngaros, checos, eslovacos, polacos, ciganos, rusos, rutenos, romenos, moravos, bohemios, etc) A partir de 1997 e, principalmente, do período 2004-2007, a maior parte dos países de Europa Central e do Leste ingresaron na OTAN e na UE, un aspecto que conferiulle a estes países e rexións un factor capital de sensación e pertenza dentro do seu imaxinario colectivo, ao mundo “occidental”.

f) A Europa Mediterránea e do Sur: Xunto á Europa Central e do Leste, corresponde á zona xeográfica e xeopolítica socioeconómicamente menos desenvolvida, con maior dependencia dos fondos europeos e da asistencia financeira dos Estados centralizados, menor intensidade de descentralización política e administrativa, con aínda persistencia de conflitos territoriais, étnicos ou nacionais (rexións balcánicas) traducidos nun pasado aínda moi recente de conflitos (ex Iugoslavia) e de recente ingreso na UE, algúns deles con mecanismos de negociación de ingreso aínda en vigor (Croacia, Bosnia-Hercegovina, Serbia.

Este espazo territorial igualmente manifesta disparidades internas. Resulta notorio que as rexións mediterráneas de Francia, Italia ou España e, en menor medida, Malta e Chipre, posúen un nivel de desenvolvemento superior a outras rexións deste espazo, principalmente balcánicas, así como unha maior incidencia e intensidade do modelo da cooperación transfronteiriza.

Como no caso da Europa Central e Oriental, o factor da resolución e pacificación de conflitos, dos dereitos humanos e do respecto das minorías cobra unha importancia capital como elemento chave da Cooperación Transfronteiriza, principalmente evidente no caso da área balcánica, permitindo a organismos como o Consello de Europa ou entidades como de carácter privado como o EastWest Institute (Euroregio Prespe/Ohrid), incidir como axentes externos de impulso e promoción da Cooperación transfronteiriza. É igualmente persistente a existencia de misións de paz da OTAN, ONU e UE nestas rexións. No caso da área balcánica, a necesidade de impulsar as infraestruturas como factor de viabilidade e achegamento entre as comunidades así como o peso das actividades ilegais e criminais (contrabando, tráfico de drogas e sexual) inciden como temáticas ineludibles para a cooperación transfronteiriza.

Este mapa xeopolítico das Eurorrexións e da CTF determina unha perspectiva orientada a considerar que a Cooperación Transfronteiriza corresponde a un proceso natural consolidado e estreitamente relacionado co proceso de integración europeo, asumido polas institucións europeas á hora de fomentar o ideal europeísta e, se cabe, moito mais importante por partir dun proceso “bottom-up” que identifica a vixencia do rexionalismo europeo como concepto clave así como a superación do “efecto-barreira”(6) tradicionalmente observado entre as entidades fronteirizas.

Con todo, son notorias as inevitables asimetrías e disparidades existentes nas Eurorrexións. As mesmas, se ben avanzaron no proceso de integración, cohesión socioeconómica e territorial, adoitan dunha mais eficaz arquitectura institucional e dunha activa axenda de comunicación e difusión. Está así mesmo por ver se, tras mais de medio século de andaina, o momento actual da CTF permite inferir na posibilidade de asunción dunha nova fase, mais focalizada na concreción dunha cooperación “de segunda xeración” e da aparición dun novo concepto, o da “cidadanía compartida”.

Unha nova fase: a internacionalización

Co horizonte 2020, momento en que rematará a próxima fase de fondos europeos, a CTF ingresará nunha conxuntura de maior complexidade, principalmente en materia de continuidade no seu desenvolvemento, financiamento, ampliación e mantemento dos seus proxectos de cooperación e incidencia e influencia na súa cidadanía, en especial á hora de asumir que a cooperación transfronteiriza supón unha ferramenta clave

Neste sentido, resulta estratéxico a consideración dun proceso de internacionalización do modelo europeo de Cooperación Transfronteiriza como mecanismo de salvagarda. É salientable considerar que a CTF europea erixiuse como modelo de referencia principalmente en América Central e do Sur, con experiencias pioneiras (Rede Andina de Cidades, Plan Trifinio, Rede MERCOCIDADES, Iniciativa Crecenea-Codesul, etc), así como en África Central e Occidental (Senegal, Mauritania, Coté d´Ivoire, Cabo Verde, Malí) con proxectos de cooperación que contaron coa participación de entidades como a ARFE, a Comisión Europea e a CRPM, entre outros.

Así e todo, outras áreas xeográficas e xeopolíticas, como o mundo lusófono, Asia Central, Sueste asiático, o arco mediterráneo magrebí, etc, merecen unha consideración especial. Un aspecto principalmente estratéxico, en especial para a Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal, o constitúe obviamente a Lusofonía, con iniciativas que poden incluír a cooperación no marco dos Países Africanos de Lingua Oficial Portuguesa (PALOP) e, incluso, con Brasil. Debe igualmente asumirse que moitos destes escenarios xeográficos adoecen de mecanismos efectivos de CTF, así como focalizan as súas prioridades cara áreas de traballo como a construción de infraestruturas e transportes, onde as Eurorrexións xa posúen unha fluída traxectoria.

Esta reflexión xeopolítica sobre o estado das Eurorrexións focaliza a súa atención no futuro da Cooperación Transfronteiriza non só como elemento primordial de desenvolvemento e de integración europea senón a súa vixencia como un modelo consolidado que lle permite subsistir noutras áreas xeográficas, alén dun horizonte 2020 onde hipoteticamente os fondos europeos de cooperación territorial veranse eventualmente diminuídos. Salvo casos excepcionais de lobby político (Eixo Atlántico), a escasa información pública existente sobre a CTF e as Eurorrexións implica igualmente a necesidade de acometer unha ampla tarefa de concienciación cara a cidadanía europea. Pode que este sexa o reto “xeopolítico” mais relevante para preservar o modelo europeo de Cooperación Transfronteiriza.



(1) Consultar en: http://www.ec.europa.eu/regional_policy/cooperate/cooperation

(2) ROJO, Argimiro, “La Cooperación Transfronteiriza y sus consecuencias: hacia la reestructuración territorial en Europa”, Investigaciones Regionales, Nº 18, Xuño de 2010. Páxinas 141-152. Ver en: http://www.aecr.org/images/ImatgesArticles/2010/12/06_ROJO.pdf

(3) DUCHACEK, Ivo D., Power Maps: Comparative Politics of Constitutions, Oxford, European Bibliographical Center-Clio Press, 1973.

(4) Impulsado pola visión globalizadora neoliberal predominante dende comezos da década de 1990, teóricos como Kenichi Ohmae definen a emerxencia global dos “Estados-rexión” en torno á potenciación do que considera as “catro I”: investimento, industria, informática ou tecnoloxías da información, e individuos, anunciando asía a periclitación do concepto tradicional de Estado/nación. Ver en OHMAE, Kenichi, The End of the Nation State. The Rise of Regional Economies, Nova York, Fress Press, 1995.

(5) LETAMENDÍA, Francisco, “Cooperación Transfronteriza Europea: regulación, historia y trabajo”, Documents d´Anàlisi Geográfica, Universitat Autónoma de Barcelona, Vol. 56/1, 2010. Ver en: http://www.raco.cat/index.php/DocumentsAnalisi/article/viewFile/194170/260281

(6) ROJO, Argimiro, “La Cooperación Transfronteiriza y sus consecuencias: hacia la reestructuración territorial en Europa”, op.cit.